扎實(shí)推進(jìn)法治化營商環(huán)境建設(shè)

——《中國營商環(huán)境發(fā)展報告（2025）》專家解讀文章之一

（趙鵬  中國政法大學(xué)法治政府研究院院長、教授）

“法治是最好的營商環(huán)境”。近年來，我國堅持全面依法治國，不斷完善中國特色社會主義法治體系，加強(qiáng)市場基礎(chǔ)制度建設(shè)，完善監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制，提升糾紛解決的效率和公正性，有效發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用，為營商環(huán)境的優(yōu)化構(gòu)筑堅實(shí)的法治基礎(chǔ)。對此，《中國營商環(huán)境發(fā)展報告（2025）》（以下簡稱《報告》）進(jìn)行了全面、準(zhǔn)確的報告，客觀反映了我國建設(shè)法治化營商環(huán)境的顯著成績。

一、健全市場制度規(guī)則，夯實(shí)優(yōu)化營商環(huán)境的法律基礎(chǔ)

市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)。優(yōu)化營商環(huán)境，首先需要在企業(yè)制度、產(chǎn)權(quán)保障、交易規(guī)則、市場準(zhǔn)入、政府權(quán)力規(guī)范等方面形成一套完備的法律制度安排。近年來，我國高度重視與營商環(huán)境有關(guān)的立法工作，成功編纂民法典，為各類經(jīng)營活動提供了基本遵循，形成了各種經(jīng)營主體依法平等使用資源要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護(hù)的法律框架；制定外商投資法及其實(shí)施條例，對外商投資的準(zhǔn)入、促進(jìn)、保護(hù)、管理等作出與時俱進(jìn)的規(guī)定，明確了我國對外開放、促進(jìn)外商投資的基本國策和大政方針，構(gòu)建了與國際通行經(jīng)貿(mào)規(guī)則相銜接的制度，努力打造內(nèi)外資公平競爭的制度框架；制定《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，通過政策指引、措施整合、監(jiān)督控制等方法來推動與營商環(huán)境有關(guān)的規(guī)則優(yōu)化，塑造重視營商環(huán)境建設(shè)的社會共識。2024年，在這些立法的基礎(chǔ)上，我國進(jìn)一步健全市場制度規(guī)則，不斷夯實(shí)優(yōu)化營商環(huán)境的法律基礎(chǔ)：

優(yōu)化企業(yè)登記注冊、不動產(chǎn)登記等規(guī)則，不斷提升便利化程度。在實(shí)施公司法、不動產(chǎn)登記相關(guān)法律的過程中，有關(guān)部門不斷優(yōu)化具體規(guī)則設(shè)計，推動并聯(lián)辦理企業(yè)登記注冊所需環(huán)節(jié)，加快推進(jìn)不動產(chǎn)登記全業(yè)務(wù)類型的網(wǎng)上辦理。這些舉措，優(yōu)化了經(jīng)營主體登記制度、產(chǎn)權(quán)確認(rèn)與保護(hù)制度，降低了制度性交易成本。

積極探索數(shù)據(jù)流通利用等新興領(lǐng)域的規(guī)則。當(dāng)下，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)創(chuàng)新的核心驅(qū)動要素之一，對于提升經(jīng)營活動的效率意義重大。但是，數(shù)據(jù)具有不同于傳統(tǒng)財產(chǎn)的非競爭與非排他性，為了釋放數(shù)據(jù)的價值，需要規(guī)則層面不斷探索調(diào)試。為此，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》，探索公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的規(guī)則，試驗(yàn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，推動公共數(shù)據(jù)資源價值的釋放，增強(qiáng)經(jīng)營主體對公共數(shù)據(jù)資源的可及性；實(shí)施《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理條例》、《促進(jìn)和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)定》，完善數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，提升數(shù)據(jù)跨境流動的便利性，更好地支撐貿(mào)易的便利化，構(gòu)建國際化營商環(huán)境。

制定公平競爭審查條例，加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能組織的政策措施的公平競爭審查，防止濫用行政權(quán)力排除限制競爭。相關(guān)規(guī)定更加深入地治理在市場準(zhǔn)入、要素獲取、政府采購、招標(biāo)投標(biāo)、獎勵補(bǔ)貼等方面對經(jīng)營者尤其是民營企業(yè)的歧視性對待以及地方保護(hù)、區(qū)域封鎖、行業(yè)壁壘等問題，優(yōu)化市場化配置資源的機(jī)制。

二、改進(jìn)監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制，為企業(yè)營造明確、合理、穩(wěn)定的預(yù)期

完善的監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制，對于構(gòu)建更加公平、更有活力的營商環(huán)境具有關(guān)鍵意義。一方面，只有有效遏制各種違法投機(jī)行為，強(qiáng)化經(jīng)營主體的合規(guī)經(jīng)營意識，才能構(gòu)建公平競爭的市場環(huán)境，保護(hù)經(jīng)營主體的合法權(quán)益，增強(qiáng)消費(fèi)者對產(chǎn)品、服務(wù)的信心，推動市場做大做強(qiáng)。另一方面，要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，就必須優(yōu)化監(jiān)管執(zhí)法理念，改變機(jī)械式執(zhí)法、運(yùn)動式執(zhí)法等思維，提高監(jiān)管精準(zhǔn)化水平。為此，近年來，我國不斷改進(jìn)監(jiān)管執(zhí)法體制：

規(guī)范行政罰款，提高相關(guān)立法和執(zhí)法的質(zhì)量，遏制以罰增收、以罰代管等行為。國務(wù)院出臺《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實(shí)施的指導(dǎo)意見》，貫徹“過罰相當(dāng)”原則，細(xì)化考量因素，推動立法統(tǒng)籌考慮當(dāng)事人的主觀過錯、獲利情況、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、行業(yè)特點(diǎn)、地方實(shí)際等因素而科學(xué)、合理地設(shè)定罰款；著力解決“小過重罰”等社會反映集中的問題；剝離執(zhí)法中的利益因素，遏制逐利式執(zhí)法的動機(jī)，強(qiáng)化對罰款收入異常變化的監(jiān)督，防止罰款收入不合理增長；加強(qiáng)常態(tài)化監(jiān)管，防止運(yùn)動式執(zhí)法。這些規(guī)定，有利于推動嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提升企業(yè)的信心。

嚴(yán)格規(guī)范涉企行政檢查，減少對企業(yè)經(jīng)營活動的干擾。國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范涉企行政檢查的意見》，明確行政檢查主體，嚴(yán)禁不具備主體資格的組織實(shí)施行政檢查；清理行政檢查事項，從源頭上遏制亂檢查；規(guī)范行政檢查方式，減少入企檢查頻次；規(guī)范行政檢查標(biāo)準(zhǔn)、程序，杜絕隨意檢查，控制專項檢查，避免“走過場”、運(yùn)動式檢查，等等。這些規(guī)定有助于確保行政檢查于法有據(jù)、嚴(yán)格規(guī)范、精準(zhǔn)高效，從而減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

制定市場監(jiān)管領(lǐng)域執(zhí)法行為規(guī)范，全面推行服務(wù)型執(zhí)法。市場監(jiān)管總局出臺了《關(guān)于牢固樹立監(jiān)管為民理念推行服務(wù)型執(zhí)法的指導(dǎo)意見》、《市場監(jiān)管執(zhí)法行為規(guī)范》，將服務(wù)型政府理念在行政執(zhí)法領(lǐng)域予以創(chuàng)造性探索，推動構(gòu)建“預(yù)防為主、輕微免罰、重違嚴(yán)懲、過罰相當(dāng)、事后回訪”的執(zhí)法模式。相關(guān)規(guī)定強(qiáng)調(diào)規(guī)范執(zhí)法、過罰相當(dāng)，確保執(zhí)法既能有效威懾違法者，維護(hù)市場秩序，又避免不必要的傷害；通過執(zhí)法撬動常態(tài)化、系統(tǒng)化治理，引導(dǎo)經(jīng)營主體擯棄投機(jī)思維，形成合理、穩(wěn)定的預(yù)期，進(jìn)而調(diào)整自身不合法不合規(guī)的行為；通過引入預(yù)防機(jī)制、事后回訪等服務(wù)舉措，推動經(jīng)營主體不斷提升合規(guī)經(jīng)營的意識與能力。這些措施的貫徹落實(shí)，在從源頭上規(guī)范市場秩序的同時，也有利于引導(dǎo)經(jīng)營主體形成明確、合理的預(yù)期，創(chuàng)造更加公平、更有活力的營商環(huán)境。

創(chuàng)新涉企監(jiān)管執(zhí)法方式，構(gòu)建智能高效的監(jiān)管體系。科學(xué)的監(jiān)管框架對于營商環(huán)境具有關(guān)鍵作用，契合不同行業(yè)領(lǐng)域特點(diǎn)并與風(fēng)險程度相匹配的監(jiān)管，既能有效控制風(fēng)險，遏制各種違法投機(jī)行為，又能避免不必要的管制，降低企業(yè)的合規(guī)成本，保障可持續(xù)的發(fā)展。近年來，伴隨信用風(fēng)險分類結(jié)果在監(jiān)管中常態(tài)化應(yīng)用，市場監(jiān)管系統(tǒng)的隨機(jī)抽查問題發(fā)現(xiàn)率不斷提升，監(jiān)管更加精準(zhǔn)有效。同時，各個部門不斷探索利用人工智能等技術(shù)，探索非現(xiàn)場監(jiān)管，以科技賦能監(jiān)管效能提升。實(shí)際上，這些探索除了在短期內(nèi)壓縮監(jiān)管和合規(guī)成本，更深遠(yuǎn)的意義還在于，面對當(dāng)下生態(tài)復(fù)雜多元、創(chuàng)新層出不窮的經(jīng)濟(jì)活動，政府監(jiān)管體系及時進(jìn)行數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型，開發(fā)系列數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)適合數(shù)字化特點(diǎn)的監(jiān)管體系，提升監(jiān)管和服務(wù)效能，可以更好地支撐數(shù)字化時代的營商環(huán)境建設(shè)。

三、提升糾紛解決的效率和公正性，保護(hù)合法權(quán)益，提升市場效率

公正高效的糾紛解決體系，能夠保障經(jīng)營活動中出現(xiàn)的各種糾紛得到迅速、公平的解決，這既有利于在個案中維護(hù)交易秩序、保障交易安全、保護(hù)企業(yè)和企業(yè)家的合法權(quán)益，也有利于強(qiáng)化相關(guān)法律規(guī)則的權(quán)威性，引導(dǎo)企業(yè)形成明確、穩(wěn)定的預(yù)期，提升整個市場機(jī)制的效率。為此，近年來，我國不斷提高司法審判和執(zhí)行效率，充分發(fā)揮非訴訟糾紛解決機(jī)制的作用，優(yōu)化公共服務(wù)，不斷提高糾紛解決的效率和公正性：

司法審判更加公正高效。裁判規(guī)則和尺度的統(tǒng)一性不斷提升，保障了法律正確、統(tǒng)一的適用，穩(wěn)定了企業(yè)的預(yù)期；數(shù)字法院建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，提升了訴訟的效率和司法資源的可及性；執(zhí)行難的問題逐步破解，強(qiáng)化了司法的權(quán)威性，有效遏制了各種投機(jī)行為；破產(chǎn)辦理的效率不斷提升，企業(yè)退出更加便捷，資源配置效率得以提升。

多元糾紛解決機(jī)制不斷健全。商事調(diào)解的組織加快建設(shè)、法規(guī)不斷完善，提供了更加便捷、靈活的糾紛解決渠道；仲裁機(jī)構(gòu)受案數(shù)、標(biāo)的總額以及涉外仲裁量和標(biāo)的額均不斷增長，表明了仲裁解決糾紛的規(guī)模和質(zhì)量提升；新修訂的行政復(fù)議法將行政協(xié)議、限制競爭等涉企行政爭議納入受案范圍，各級行政復(fù)議機(jī)構(gòu)加大對重點(diǎn)領(lǐng)域行政執(zhí)法的監(jiān)督力度，推動涉企行政行為的規(guī)范化。

公共法律服務(wù)得到優(yōu)化。律師行業(yè)的服務(wù)范圍不斷拓展，相關(guān)服務(wù)類型更加精細(xì)；公證服務(wù)事項不斷擴(kuò)充，公證證明材料實(shí)行清單化管理，推動公證服務(wù)更加高效；普法宣傳也更加精準(zhǔn)。這些措施既有利于保障高效完成交易、快速解決糾紛，也推動企業(yè)法治意識不斷增強(qiáng)。（中國政法大學(xué)法治政府研究院院長、教授 趙鵬）